Osvěžme si malinko paměť. Je tomu více než dva roky, kdy bývalý ministr spravedlnosti Jiří Pospíšil ohlásil rezignaci tehdejší koaliční vlády na záměr regulovat zvláštním zákonem lobbistické aktivity (HN, 27.6.2007).  Předseda poslaneckého klubu ČSSD Michal Hašek vzápětí oznámil, že jeho strana zpracuje a do tří měsíců předloží teze vlastního návrhu takového zákona, inspirované regulací lobbingu (anglicky správně lobbyingu) v nejmenované, ale vyspělé evropské zemi (Právo, 28.6.2007).

Uplynulo o málo více vody (dva roky, ale co to v politice je, že), a sociálnědemokratický návrh zákona se skutečně dostal v Parlamentu na přetřes. A promptně byl vrácen navrhovatelům zpět, a to hlasy rekrutujícími se napříč politickým spektrem (viz http://domaci.ihned.cz/c1-38476890-zakon-o-lobbingu-zatim-bez-uspechu-poslanci-ho-vratili-cssd-k-prepracovani).

Spíše než vadám, přednostem a jiným detailům diskutovaného legislativního návrhu bych se zde rád věnoval existujícímu právnímu rámci lobbistických aktivit. A také tomu, zda s regulací lobbingu není lépe začít u příčiny – tedy u nastavení procesů tvorby regulačních opatření, spíše než u léčení vnějších symptomů snahy soukromých zájmů tyto procesy ovlivnit.

Co dělají lobbisté

Lobbování se "dopouští" každý, kdo se snaží ovlivnit legislativní proces či jiné veřejné rozhodovací procesy, a to s cílem získat prospěch pro jakýkoli partikulární zájem, spíše než zájem celku. Lobbisté v principu vykonávají dva typy činností: podněcují trestnou činnost veřejných činitelů a přispívají novými informacemi a pohledy ke kvalitě společenského diskursu a tedy i politického rozhodování. Ponechám k úvaze čtenáře, do které skupiny svého oblíbeného či neoblíbeného lobbistu zařadí. Z obecného pohledu je zajímavější otázka, co může veřejná moc udělat proto, aby druhý typ lobbistické činnosti podstatně převyšoval nad tím prvním.

Organizátor, návodce a pomocník

Je evidentní, že tam, kde lobbista "podpoří" své argumenty ve prospěch soukromého zájmu, jejž zastupuje, úplatkem, dopouští se trestného činu podplácení podle § 161 tr.z. Za to by měl být potrestán odnětím svobody až na pět let. "Úplatkem" přitom podle § 162a tr.z. není jen pověstných "pět v českých na stole", nýbrž jakákoli neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem osobě jiné.

Možná, že místo přijímání zvláštního zákona o lobbingu nebo etického kodexu zákonodárce by do Parlamentu a některých "governmental relations" agentur stačilo rozeslat úplná znění platného trestního zákona - nejednomu sponzoru výletů a jiných příjemných aktivit zákonodárců a dalších veřejných činitelů by možná začal běhat mráz po zádech.

Výtisk trestního zákona by ostatně mohl zbrzdit tah na branku i u těch lobbistických es, která se při zastupování svých klientů bez dávání úplatků obejdou. Občana, uvyklého politické realitě, to může poněkud překvapit, ale veřejní činitelé ve skutečnosti nejsou nadáni svou pravomocí za účelem posluhování soukromým zájmům. Naopak. Viděno očima lobbisty, trvá Ústava v článku 2 dosti nevhodně na tom, že zdrojem veškeré státní moci je lid a - především - že státní moc má sloužit všem občanům. Jistě, o tom, co je a není v zájmu celku vedou laici i společenští vědci staletí polemik. Rozumní lidé se mohou legitimně přít o tom, zda je v zájmu celku povolit či zakázat prodej drog, postavit či nepostavit tu či onde sportovní areál či americký radar, či zda příjmy fyzických osob mají být zdaňovány efektivní sazbou 30 či 60 procent. V podstatném procentu případů však lobbisté ovlivňují veřejné rozhodovací procesy ohledně mnohem jednoznačnějších otázek, za nimiž lze bezprostředně dohledat konkrétní soukromý zájem, jenž se svým vlivem snaží dosáhnout redistribuce cizího bohatství ve svůj prospěch. Konkrétní příklady z domácího prostředí netřeba jmenovat - ti o nichž je řeč, to o sobě dobře vědí. Jejich lobbističtí zástupci by si však měli být vědomi toho, že v takových případech se, spolu se svými klienty a bez ohledu na bílou barvu svých límečků, účastní trestného činu zneužití pravomoci veřejného činitele jako organizátoři, návodci či pomocníci, což z nich podle § 10 tr.z. činí stejné pachatele, jakými se stávají jim naslouchavší politici či úředníci.

Skutečnost, že kriminalita českých lobbistů doposud zůstává latentní, by neměla příslušníky tohoto povolání mást. Jejich washingtonskému kolegovi Jacku Abramoffovi bylo také moře po kolena, dokud nebyl na základě přiznání a slibu kooperace se státním zástupcem odsouzen k pěti letům a deseti měsícům vězení za trestné činy, které (kromě zpronevěry klientských peněz a daňových úniků) zahrnovaly i spiknutí za účelem podplácení veřejných činitelů (The Washington Post, 4.1.2006). Až se první český státní zástupce osmělí k podobnému kroku jako jeho kolegové ve Washingtonu, D.C. (a nebude za to kázeňsky postižen, případně přímo z případu odvolán), bude prvnímu "českému Jacku Abramoffovi" malou útěchou, že zákonodárce, na nějž tak úspěšně působil, bude chráněn svou neomezenou poslaneckou imunitou.

Padouch, nebo hrdina …

Jak plyne z výše uvedeného, pokud jde o korupční a jiné zločinné aktivity lobbistů, žádnou zvláštní právní úpravu nepotřebujeme; postačí, když státní moc bude vynucovat platné trestní právo. Otázkou však zůstává, zda lze vhodnou právní regulací využít soukromých zájmů k tomu, aby veřejná moc, především ta zákonodárná, přijímala informovanější a tedy kvalitnější rozhodnutí. Domnívám se, že to možné je, a lze se při tom skutečně inspirovat u vyspělých evropských zemí. Nikoli však nutně nějakou zvláštní regulací lobbingu, ale obecným nastavením legislativního procesu.

Lobbisté se svou činnost často snaží legitimizovat tím, že veřejné rozhodovací procesy obohacují o důležité nové informace, které politikům nejsou k dispozici, a přispívají tak ke kvalitě rozhodování. Do jisté míry to může být pravda, problém je ovšem v tom, že lobbisté zpravidla prezentují informace tendenčně, tak, jak to odpovídá zájmům jejich klienta. Vycházejí z toho, že jejich klient rozumí problému, o němž má být rozhodnuto, podstatně lépe, než zástupci veřejné moci, a to je většinou pravda.

Proti informační převaze soukromého sektoru je veřejný sektor skutečně zpravidla bezmocný. Ani ten nejpilnější zákonodárce není schopen sledovat více, než několik málo témat či agend, a to ani tehdy, pokud by za příplatky na asistenta zaměstnal skutečného asistenta, a nikoli svého manžela. V ostatních tématech či agendách je zcela odkázán na předkladatele, zpravodaje, předsedu parlamentního klubu, či jiný zdroj, jemuž důvěřuje či od nějž informace o předmětu rozhodování prostě přijímá. Je-li tento jiný zdroj pod kontrolou soukromého zájmu, je velmi málo pravděpodobné, že kvalitě jeho informací a tedy přesvědčivosti jeho argumentace bude v zákonodárném procesu kdokoli schopen kvalifikovaně oponovat. Platí přitom, že čím neveřejnější a uzavřenější legislativní proces je, tím větší nabízí pole pro manipulaci a informační převahu soukromých zájmů, a samozřejmě též pro obchodování s politickým vlivem, z čehož v tomto i jiných hlavních městech velmi komfortně žije celá subkultura obchodníků s přístupem k moci.

Pokud tedy existuje nějaký způsob, jak působení soukromých zájmů usměrňovat, spočívá podle mého soudu v tom, otevřít legislativní proces v maximální míře a od počátku připomínkám všech soukromých zájmů, nikoli pouze těch, které si do něj koupí přístup v druhém čtení v Poslanecké sněmovně. Technicky to není žádný neřešitelný ani nový problém. V prvním kroku jde o to, aby legislativní předlohy na úrovni exekutivní moci vznikaly na základě vhodně strukturovaných a publikovaných veřejných konzultací, v nichž se soukromé zájmy, jichž se regulační záměr tak či onak dotýká, odhalí, definují a střetnou navzájem. V druhém kroku jde pak o to, upravit parlamentní jednací řád tak, aby soukromým zájmům znemožňoval strategii prvního kroku se nezúčastnit a do druhého čtení pak stejně přijít se svým nezdůvodněným a s nikým nediskutovaným "jezdcem".

Reforma tohoto typu by k "regulaci lobbingu" a kvalitě výstupů legislativního procesu přispěla zcela podstatným způsobem. Její výhodou by mimo jiné bylo, že její úspěch nezávisí na tom, zda se podaří definovat pojem "lobbista" nebo vymyslet a vynucovat účinné sankce proti těm, kdo pod takový pojem spadají a nesplňují podmínky živnostenského zákona či stanovená pravidla styku s politiky. Taková reforma totiž reaguje na jádro problému, jímž je nepřekonatelné pokušení soukromých zájmů dobývat ovlivňováním veřejného rozhodování renty, nikoli na formální projevy tohoto problému. S výjimkou platónské vlády cnostných filozofů, jež se dosud bohužel neprokázala životaschopným politickým zřízením, nelze nad tímto pokušením v žádném systému přijímání veřejných rozhodnutí zvítězit. Lze jej však - do určité míry - nasměrovat méně destruktivním směrem.

Otázkou je, zda země, jejíž jedinou ideologií je nepřiznaná ideologie korupce, jak to před časem trefně formuloval M.M. Šimečka (Respekt 26/2007), je takového kroku schopna. Zatím to bohužel vypadá, že "úřednici" spravující momentálně Ministerstvo vnitra se snaží jít spíše opačným směrem (viz http://blog.ihned.cz/c3-38190570-YRicht_d-vetsi-nez-male-mnozstvi-plukovnika-komorouse-o-mandatu-prozatimni-vlady-a-designu-legislativniho-procesu ).

Ale neházejme blog do žita. Je-li na tom někdo v nějaké oblasti tak špatně, jako česká veřejná moc ve svých vztazích se soukromými zájmy, prostor pro zlepšení je v podstatě neomezený.